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발간자료 북한의 6월 대남공세: ‘위임정치’ 관점을 통한 재해석 황일도 안보통일연구부 조교수 작성일 2020-09-14 조회수 6533
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1. 문제제기
2. 특징적 요소 분석
3. 정책적 함의
4. 주요 사건 및 메시지 일람



1. 문제제기

8월 20일 국가정보원의 국회 정보위원회 비공개 업무보고 이후 최근 평양의 정책결정 메커니즘에 대한 관측과 분석이 국내외에서 관심 주제로 떠오름.

당시 보고 내용과 관련해 중간 전달 및 언론보도 과정에서 다소의 혼선이 있었으나, 이후 논의과정을 통해 △김정은 위원장이 대미·대남, 경제, 군사 등 분야별로 책임 자급 인물을 지명하고 이들에게 부분적으로 책임 및 권한을 부여한 것으로 보인다는 점, △다만 이러한 위임이 김 위원장 개인의 최종결정권을 훼손하는 형태는 아니며, 따라서 ‘위임통치’보다는 ‘위임정치’ 정도가 적절한 표현일 것이라는 데 국내 연구자들 사이에 일정한 공감대가 형성된 것으로 보임.

기실 이러한 ‘위임정치 구조’는 2013년 박봉주의 내각 총리 임명 이후 경제분야 에서 오랜 기간 지속돼왔고, 2018년 대화국면과 올해 6월 대남공세 과정을 통해 김여정 당 제1부부장의 역할이 공식적으로 언급되면서 이미 상당한 주목을 받은 바 있음.

다시 말해 이른바 평양의 ‘위임정치’는 최근의 특정한 사건이나 계기를 통해 만들 어진 것이라기보다는, 김정은의 집권이 길어지고 권력엘리트 내부의 구도가 자리를 잡으면서 점진적으로 형성된 것 으로 판단할 수 있음.

특히 8월 수해복구 캠페인 과정에서 북측 관영언론이 리병철과 박봉주 등 부문별 책임자로 지목된 인물들의 활동 상을 적극적으로 보도하면서 이러한 현상이 갈수록 강화되고 있다는 분석을 낳음.

위임정치 구조의 운용적 특성과 관련해, 올해 6월 김여정 제1부부장을 중심으로 진행된 대남공세 과정에서 나타난 몇 가지 조직행태적 요소는 그 일단을 엿볼 수 있는 단초를 담고 있다고 본 보고서는 판단함.

노동신문 6월 4일 자의 담화로 시작해 6월 24일 자에 실린 조선노동당 중앙군사 위원회 예비회의의 보류결정으로 일단락된 대남공세는 그 전개과정에서 통상의 정책결정 프로세스와는 사뭇 다른 디테일을 보여준 바 있음.

본 보고서는 이렇듯 ‘통상적이지 않은’ 특징을 꼼꼼히 복기함으로써 이른바 ‘위임 정치 구조’의 구체적인 운용방식을 유추하고자 하는 시도라고 할 수 있음. 이를 통해 위임정치라는 구조가 주요 행위자 사이의 조직행태적(Organizational Behaviors) 긴장을 활용해 만들어졌으며, 따라서 앞으로 이를 강화할 수 있다는 가설을 제시 하고자 함.

다만 본 보고서가 6월 대남공세의 시작과 종료까지의 주요 결정이 조직행태적 요인에 의해 내려졌다고 주장하는 것은 아님. 이를 기획, 실행, 종료하는 과정에서 평양은 높은 수준의 정책적 계산과 판단을 거쳤을 것이나, 그 진행과정에서 부분적으로 나타난 예외적 특성을 위임정치 구조와 조직행태라는 틀을 통해 재해석하려는 시도에 가까움.

주지하다시피 당시의 상황전개와 북측의 계산에 관해서는 그간 다양한 분석이 제기된 바 있으며, △남측에 대한 불만 표시, △미측의 관심 환기를 통한 협상 동력 혹은 레버리지 유지, △중국측의 단기적 경제지원 확보 정도로 요약할 수 있음. 더불어 △내부 결속 강화, △김여정 제1부부장의 위상 강화와 같은 국내정치 차원의 분석도 함께 제기된 바 있음.

본 보고서가 이러한 분석을 기각하거나 그 가운데 하나를 지지하고자 하는 것은 아니며, 오히려 이러한 관점만으로는 해석이 쉽지 않은 6월 대남공세 과정에서의 예외적 특성의 경우 북측의 위임정치 구조와 부문별 조직행태적 요소를 통해 일정한 설명력을 제공할 수 있다고 보는 것에 가까움.

‘유일체계’ 혹은 ‘1인 독재 국가’라는 말이 시사하듯 지도자 1인의 영향력이 절대적인 북한의 정책결정 시스템에서는 조직행태나 정부정치적 요인이 나타날 개연성이 매우 낮다고 일견 판단할 수 있으나, 관료주의적 성향이 강한 권위주의 체제일수록 이러한 경직성이 조직행태적 요소의 강화로 연결될 수 있다고 본 보고서는 판단함.

이와 관련해서는 △정책노선이나 지향점의 차이를 전제하는 정부정치 요인과 △각 기관 고유의 논리와 사고방식, 표준운영절차(SOP)에 대한 경직성이 기관 간의 입장 차이로 나타나는 조직행태 요인을 구분할 필요가 있음.

정부정치 요인의 경우, 북한 내부에도 이른바 노선에 따른 파벌이 존재하며 특정 기관 혹은 조직의 주요 구성원이 특정한 성향에 가까울 것이라는 분석(예컨대 ‘군부 강경파 vs. 개혁파 경제관료’의 프레임)이 오랜 기간 제기돼 왔음. 그간의 대외협상 과정에서 북측이 내부 노선 차이를 우회적으로 시사하며 이를 활용해 협상의 레버 리지를 높이려 시도해왔던 케이스도 존재함.

반면 조직정치적 요인은 정책방향이나 노선보다는 각 기관의 고유한 작동방식 이나 고정화된 패턴이 정책결정 과정에 영향을 끼치는 경우라고 할 수 있음. 북측의 공식문헌이 ‘기관본위주의(우리의 조직이기주의와 유사한 쓰임새)’라는 말로 이러한 경향을 강도 높게 비판해왔다는 점은 그와 같은 현상이 예외적이지 않다는 방증일 수 있음.

* 더 보기 붙임 참조

 
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주보(2020-27)-황일도.pdf
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