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발간자료 볼턴 회고록, 평양은 무슨 생각을 하게 될까? 황일도 안보통일연구부 조교수 작성일 2020-07-03 조회수 8038
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1. 4개의 접근방식
2. 11월 미 대선에 대한 관점
3. ‘미·중 갈등 활용 전략’의 재확인
4. 불안한 아이러니


온 지구를 통틀어, 핵 협상을 담당하고 있는 북한의 외교 당국자들은 6월 23일 출간된 존 볼턴 전 미 백악관 국가안보보좌관의 회고록 그 일이 일어났던 방: 백악관 회고록(The Room Where It Happened: A White House Memoir)을 가장 꼼꼼히 읽은 사람들일 것이다. 하노이 회담의 결렬로 엄청난 후폭풍에 시달렸을 이들은 아마도 결렬의 이유가 무엇인지, 도널드 트럼프 대통령의 진의는 무엇인지를 두고 오랜 내부 토론을 거쳤을 것이다. 그리고 그들이 가장 알고 싶어 했을 수많은 정보의 편린들이 볼턴의 회고록에는 차고 넘친다.

궁금한 것은 그다음이다. 과연 북한의 정책결정자들은 회고록을 읽고 어떤 생각을 했을까? 그러한 생각은 앞으로의 핵 협상에 어떤 영향을 끼치게 될까?

보다 정확히 말해 평양은 앞으로 핵 협상이 재개될 경우 어떤 계산과 태도를 품고 나서게 될지, 볼턴의 회고록은 이에 어떤 영향을 끼치게 될지, 하나하나 따져보는 것이 이 글의 목적이다.


1. 4개의 접근방식

하노이 회담의 좌초를 둘러싸고 관찰자들 사이에 제기됐던 핵심 궁금증 중 하나는 회담을 준비하는 동안 백악관 내부의 논의구조에 대한 것이었다. 거칠게 구분하자면 ▲스티븐 비건 미 국무부 대북정책특별대표와 트럼프 대통령은 ‘행동 대 행동’ 혹은 ‘단계적 접근’구도를 받을 용의가 있었으나, 볼턴의 극력 저지에 국내 정치적 계산(마이클 코언의 의회 청문회 증언에 대한 주의 분산)이 앞선 트럼프의 막판 변심이 겹치면서 뒤집혔다는 견해와 ▲비핵화 로드맵이나 초기 신고에 대한 합의 없이 영변에만 초점을 맞춰 대부분의 제재 해제를 원한 평양의 그림은 애초에 미측이 수용할 수 없는 것이었고, 따라서 김정은 위원장이 회담장에서도 입장을 누그러뜨리지 않으면 합의는 불가능하다는 방침을 미리 정해둔 상태였다는 추론이 대립하는 형국이었다.

굳이 따지면 전자는 트럼프 정부의 정책결정 과정에 대한 조직정치(Organizational Politics) 혹은 관료정치(Bureaucratic Politics)적 해석이고, 후자는 여전히 최소한의 합리적 결정(Rational Choice) 과정이 작동하고 있을 것이라는 견해에 가깝다. ▲트럼프 대통령의 백악관은 망가질 대로 망가진 상태여서 모든 정책결정이 관료들 사이의 파워게임에 따라 내려질 뿐이라는 프레임과 ▲어떻든 관계부처 사이의 숙의 혹은 검토 시스템이 일부나마 작동하고 있을 것이라는 프레임인 셈이다.

주지하다시피 볼턴의 회고록은 명백히 전자가 사실이라고 말한다. 트럼프 대통령과 지금의 백악관이 얼마나 엉망인지 보여주겠다는 의지로 가득한 문장들은, 하노이 회담의 결렬을 그 자신 혼자만의 노력으로 ‘이뤄낸 것’이라고 주장한다. 회고록에 따르면 비건이 이끄는 국무부 팀은 단계적 해법을 사실상 용인하는 협상안을 이미 만들어 두었지만, 볼턴 자신이나 국가안보회의(NSC)와는 제대로 협의하지 않았다. 뒤늦게 이를 알게 된 볼턴 전 보좌관은 협상안을 무효화하기 위해 고군분투했으며, 결국 대통령의 국내 정치적 계산을 자극해 성공했노라고 공공연히 말한다. 미측 당국자들이 북측이 제시한 협상안을 충분히 숙의해 기각했고 결렬은 사필귀정이었다는 추론은 사실이 아니었다고 주장하는 셈이다.
 

언뜻 복잡하기 짝이 없어 보이는 트럼프와 평양, 비건과 볼턴 사이의 견해 차이는 따지고 보면 ‘초기 합의의 포괄성 여부’와 ‘비핵화 조치의 이행순서’라는 두 개의 변수로 설명이 가능하다. 이들 변수를 중심으로 그간 제기된 핵 협상 관련 주요 견해를 정리한 결과가 위의 <표>다. 회담의 결렬은 1분면에 서있었던 평양과 이를 받아들일 수 없었던 트럼프의 차이 때문이었다. 볼턴의 회고록에 따르면 비건 팀이 만들었던 안은 2분면에 가까워 보이지만, 3분면에 서있던 볼턴은 이를 ‘사실상의 1분면’이라고 판단해 용납할 수 없었고, 트럼프 대통령을 설득해 결렬선언을 이끌어냈다는 결론으로 요약할 수 있다.

반면 하노이 좌초 이후 국내외를 막론하고 적잖은 전문가들은 볼턴의 ‘리비아 모델’이나 평양의 ‘초기 신고 없이 영변 해체와 대부분의 제재 해제 맞교환’ 모델이 둘 다 불가능하다고 지적해온 바 있다. 1분면과 3분면 모두 현실성이 없으므로 2분면 혹은 4분면만이 대안이라는 것이다. 그간의 언론 보도를 종합하면, 이에 대해서는 한·미 외교 당국 역시 일종의 공감대를 형성한 것으로 보인다. ‘포괄적 합의와 단계적 이행’이라는 나름의 중재안이 수차례 거론된 이유이고, ‘단계적 해법을 고려하되 초기 신고는 필수적’이라고 말하는 미국 내 전문가들이 급속히 늘어난 배경이었다.

문제는 볼턴의 회고록이 실제로는 2분면에 속하는 것으로 보이는 비건 팀의 안을 ‘사실상의 1분면’이라고 주장하고 있다는 점이다. 자신만 없었다면 트럼프 대통령과 국무부는 초기 신고 없는 영변 해체와 제재 해제의 맞교환을 수용했으리라는 것이다. 평양이 이 말을 액면 그대로 받아들인다면, ‘포괄적 합의와 단계적 이행’이 가장 합리적인 경로라는 한국 측의 설득은 들어설 자리가 없어진다. 애초 자신들의 모델이 성공할 가능성이 있었다고 믿는 동안에는 현실적 접근법에 호응해 입장을 수정할 이유도 사라지기 때문이다.

2. 11월 미 대선에 대한 관점

앞서 본 <표>의 가로축은 냉전 종식 이후 미국 민주당과 공화당이 보여준 안보관에서의 차이를 고스란히 반영한다. 안보의 상대적 개선을 중시하는 민주당 행정부는 위협을 다루는 과정에서 ‘점진적 혹은 부분적 조치도 없는 것보다는 낫다’라고 믿는 현실론적 경향이 강하다. 2015년 오바마 행정부가 이란과 핵합의(JCPOA·포괄적 공동행동계획)를 체결한 배경이다.

반면 공화당 행정부는 이른바 ‘절대안보’를 지향하며 ‘나쁜 합의보다는 노딜(No Deal)이 낫다’라는 구호를 사용해왔다. 기존의 군비통제 체제가 러시아와 중국의 핵 능력을 제대로 규율하지 못한다는 이유로 역대 공화당 행정부가 주요 관련 협정을 파기한 배경이다. 그 배경에 서 있었던 볼턴은 이러한 ‘공화당식 절대안보’의 최극단에 해당하는 인물이었다.

하노이 결렬 이후 2분면, 심지어는 1분면에 해당하는 단계적 접근법에 대해서도 긍정적으로 평가하는 미국 내 견해가 주로 민주당 성향의 전문가들이나 전직 관료들을 중심으로 제기돼왔던 것 역시 이러한 맥락과 관계가 깊다. 초기 신고를 받을 수 있다면 영변 해체와 ‘제재 일부’를 맞교환하는 것으로 첫 단추를 꿰는 아이디어는 나쁘지 않다는 것이다. ‘포괄적 합의와 단계적 이행’이라는 한국 측의 공식 입장에 대한 지지도 대부분 이러한 관점에서 형성돼온 것이 사실이다.

반면 트럼프 대통령의 백악관이 여전히 단계적 접근에 관심이 없다면, 이를 원하는 평양으로서는 오히려 유사한 위치에 서 있는 민주당 행정부와의 협상이 더 수월할 것이라고 판단할 수도 있다. 특히 북측이 비핵화 프로세스가 진행되는 동안에도 일정 수준 이상의 핵 모호성을 유지하는 그림을 염두에 두고 있다면 이러한 개연성은 더욱 커졌을 것이다. 두 나라 지도자 사이의 ‘우정’을 생각하면 여전히 트럼프 대통령이 협상하기 편한 상대일 수 있지만, 공화당 특유의 접근방식이 자신들이 그리는 모델과 교차점이 극히 적다면 오는 11월 미 대선에서 민주당 행정부의 집권이 썩 나쁜 시나리오는 아닐 수도 있다는 뜻이다.

그러나 볼턴의 회고록을 보는 동안 평양의 정책결정자들은 전혀 다른 가능성에 한층 더 마음이 끌렸을 공산이 있다. 애초에 평양이 1분면의 극단에 서있는 동안에도 미측이 이를 수용할 개연성이 있다고 믿었다면, 이는 개인적 관계를 중시하며 국내 정치적 동기에 휘둘리는 트럼프 대통령의 성향 때문이었을 것이다.

충분한 실무협상 없이 정상회담을 중심으로 담판을 짓는 하향식 접근(Top-down Approach)을 고집한 이유도 크게 다르지 않았을 것이다. 볼턴의 회고록이 묘사하는 트럼프 대통령은 정확히 이에 맞아떨어진다. 그렇다면 평양으로서는 당초 자신들의 판단이 옳았고, 앞으로도 이러한 전략을 유지하는 게 합리적이라고 생각할 수 있다.

비건 특별대표를 중심으로 하는 국무부 협상팀에 대해서도 유사한 맥락에서 생각할 수 있다. 회고록은 이들 협상팀을 ‘어떻게든 협상의 진전(처럼 보이는 껍데기)을 만들어 관료정치적 이익을 챙기려는 이들’로 일관되게 묘사한다. 평양으로 하여금 그러한 성향을 역이용하는 것이 협상전략상 유리하다고 생각하게 만들기에 충분해 보인다. 비건 팀의 실체와는 상관없이 볼턴이라는 프리즘에 비친 이미지만으로 협상을 사고하게 될 위험성이다.

평양이 내심 자신들이 옳았다고 확신할 또 한 가지 장면으로 일본이 있다. 그간 북한의 관영 언론은 볼턴을 비난하면서 ‘일본의 꼭두각시’라는 표현을 반복해 사용한 바 있다. 아베 내각의 ‘사주’를 받아 협상을 방해하고 있다는 관점이다. 공교롭게도 볼턴은 회고록을 통해 자신과 일본 측 주요 당국자들이 깊이 소통해왔고 북·미 협상의 주요 국면마다 ‘생각이 같았다’는 표현을 반복해 사용하고 있다. 평양의 추측을 확신으로 바꾸기에 충분하다.

따라서 북측으로서는, 특히 일본의 영향력 아래 놓여있던 볼턴이 사라진 지금으로서는, 하노이에서 거부당한 1분면 제안을 크게 수정하지 않은 채로 트럼프와의 2라운드 협상을 꿈꾸는 것이 가장 합리적인 선택이 된다. 이로써 민주당 행정부의 단계적 접근 친화성에 잠시 끌렸던 마음을 다잡을 수도 있을 것이다. 이렇게 본다면 미 대선이 4개월여 남아있는 상황에서 굳이 레드라인을 넘어서는 핵·ICBM 발사를 재개해 트럼프를 곤혹스럽게 만들 이유도 사라진다. 민주당 행정부 집권이 확실할 경우 존재감을 키우기 위해 고민해야 했을 극단적 강경 행보 카드의 유용성이 줄어든 셈이다.


3. ‘미·중 갈등 활용 전략’의 재확인

볼턴이 지적하고 있는 트럼프 대통령의 또 다른 특징은 북·미 협상을 미·중 관계의 연장선에서 사고하고 있다는 점이다. 김정은 위원장과의 협상은 표피적인 것일 뿐 실제로 트럼프 자신은 시진핑 중국 국가주석과 게임을 하고 있는 것이라고 믿는다는 것이다. 이 때문에 트럼프 대통령은 ― 자신은 동의하지 않지만 ― 중국의 대북 영향력을 매우 높게 평가해 왔다고 볼턴은 주장한다.

공교롭게도 평양이 그간 구사해온 전략 역시 이러한 맥락과 고스란히 일치한다. 중국과의 밀착을 과시할수록 백악관으로 하여금 더욱 적극적으로 협상에 임하게 만들 수 있다는 사고방식이다. 혹은 중국을 떠나 ‘친미국가’가 될 수도 있다는 인상을 줌으로써 ‘시진핑과의 게임에서 승리하고 싶어 하는’ 트럼프 대통령의 욕망을 자극해 더 많은 양보를 끌어낼 수 있을 것이라는 기대다.

돌이켜보면, 북한은 이러한 강대국 사이의 줄타기 게임에 오랜 경험을 갖고 있다. 이른바 ‘시계추 외교(Pendulum Diplomacy)’로 불리는 냉전기 북한의 외교 전략은 갈등 관계에 놓여 있던 소련과 중국을 오가며 전략적 가치를 극대화하는 패턴으로 요약할 수 있다. 이를 통해 양측 모두로부터 상당한 수준의 경제적·안보적 지원을 이끌어내면서도 나름의 독자성을 유지하는 고유의 생존 방식이다.

2018년 북·미 협상의 초기에 평양이 구사했던 전략도 크게 다르지 않았다. 트럼프 대통령과의 정상회담 일정이 정해지면 어김없이 시 주석과 먼저 회담하는 장면을 연출했던 일련의 행동이 대표적이다. 이를 통해 자신의 국익에 반하는 합의가 나올지 염려하는 중국의 불안을 자극하고, 거꾸로 중국과의 게임에서 승리하기 원하는 트럼프 대통령의 승부욕을 간지럽히는 방식이다. 두 나라 사이의 갈등 양상이 하루가 다르게 격화하고 있는 현재의 흐름은 이러한 전략이 성공할 수 있는 최적의 환경일 것이다.

홍콩, 타이완, 신장·위구르 지역의 인권 문제에 이르기까지, 최근 북한 관영 언론은 워싱턴의 문제 제기를 반박하는 중국 측 성명·발언을 빠뜨리지 않고 지면에 게재해왔다. 이러한 흐름은 ▲5월 30일 홍콩 문제 관련 중국 지지 입장을 표명한 외무성 대변인 대답 ▲6월 6일 리선권 외무상의 홍콩 문제에 대한 중국 측 지지 입장 발언 ▲노동신문 6월 7일자 중국의 홍콩 보안법 채택 지지 논평 같은 공식 입장으로 이어지고 있다. ‘사회주의와 공산당’이라는 이념적 동질성을 강조하며 미국과의 대립에서 중국과 북한이 같은 운명임을선언하는 논리 전개다.

볼턴 회고록을 통해 아마도 북한의 정책결정 그룹은 이러한 자신들의 그간 전략에 큰 만족감을 느꼈을 것이다. 끊임없이 시진핑 주석을 경쟁자로 의식하는 트럼프 대통령의 사고방식을 꿰뚫어 봤다며 자신들의 외교적 역량에 대해 다시 한번 확신했을 것이다. 앞으로도 시계추 외교를 구사함으로써 미국과 중국 모두로부터 정치적·경제적 양보를 확보하려는 전략을 견지할 공산이 커 보이는 이유다.


4. 불안한 아이러니

이렇듯 볼턴의 회고록에 등장하는 백악관의 모습은 북한의 정책결정 그룹이 그간 그리고 있던 모습과 매우 흡사하다. 이러저러한 가치 평가를 제외하면, 가장 극단적으로 대립적인 위치에 서 있던 볼턴과 평양의 판세 인식이 똑같다고 해도 과언이 아닐 정도다. 이 아이러니한 상황은 고스란히 그간 평양이 품고 있던 고정관념을 강화할 공산이 크고, 핵 협상에서 더욱 강력한 영향력을 발휘하게 만들 것으로 보인다.

물론 북측 역시 볼턴의 묘사에 상당한 ‘주관적 악의’가 섞여 있음을 모르지는 않을 것이다. 어느 부분이 과장돼 있고 어느 부분이 사실에 근접하는지를 식별하는 까다로운 과정도 거치고 있을 것이다. 그럼에도 북한 특유의 강한 확증 편향을 감안하면 볼턴이 말하는 백악관의 특징, 즉 ▲전략적 계산 대신 대통령 개인의 즉흥적 판단이 모든 선택을 좌우하고 ▲초기 신고나 로드맵에 대한 합의 없이도 영변과 제재 대부분을 맞바꾸는 합의가 거의 성사될 뻔했으며 ▲앞으로도 중국과의 밀착을 통해 트럼프 대통령을 다급하게 만들 수 있을 것이라는 인식에 상당한 힘이 실릴 공산이 있다.

문제는 실제로 그러한가라는 질문이다. 앞서 말했듯 비건 팀의 협상안이나 하노이 이후의 공감대는 초기 신고 혹은 로드맵의 합의가 필수적이라는 쪽에 가까웠다. 볼턴이 사라진 현재로서도 하노이에서 북측이 제시했던 그림과 크게 다르지 않은 모델을 워싱턴이 수용할 가능성은 사실상 없어 보이는 이유다. 그럼에도 볼턴의 회고록에 고무된 평양이 기존 입장을 고집한다면, 북핵 협상 2라운드 역시 오랜 공전을 피하기 어려울 수 있다. 북한과의 핵 협상을 무익한 일이라고 생각했던 볼턴의 신념이 뜻하지 않은 방식으로 다시한번 협상의 걸림돌이 되는 시나리오다. 회고록을 쓰는동안 볼턴 자신도 미처 상상하지 못했을 불안한 아이러니다
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