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IFANS FOCUS 코로나19 시대:글로벌 거버넌스와 다자주의의 역할 오영주 외교안보연구소 소장 발행일 2020-04-08 조회수 5929
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1. 코로나19의 개도국 내 감염 위기
2. 유엔의 코로나19 대응 현황
3. 인류를 위한 단결은 가능할 것인가?
4. 코로나19와 한국의 다자외교


코로나19(신종 코로나바이러스 감염증) 확진자가 4월 8일 현재 130만 명에 육박하고 사망자수도 7만 명을 넘어섰다. 코로나19 발생 국가수가 188개국으로 집계되고 있으니, 193개 유엔 회원국 중 극소수를 제외한 모든 국가가 코로나19에 노출된 것이다. 이러한 기록적인 통계는 코로나19가 국제사회의 시급한 공동 대응을 요구하는 국제적 위기임을 생생히 보여준다.

그러나 사스, 메르스, 에볼라 등 국제사회가 과거 경험했던 전염병에 의한 보건 위기와 달리 코로나19의 경우에는 대부분의 선진국에서 대규모 감염자가 발생하면서, 국제적 공동 대응이라는 측면에서 새로운 변수로 작용할 것으로 예상된다. 현재 코로나19 감염이 서서히 진전되고 있는 개도국, 특히 분쟁 지역과 취약국 내 급속한 확산이 현실화될 경우 전 세계적 차원의 보건 및 경제적 위기에 국제사회가 얼마나 적극적이고 능동적으로 대응할 수 있을지 의문이 제기될 수 있는 것이다. 특히, 유엔을 중심으로 한 글로벌 거버넌스가 미증유의 국제적 위기에 대처하는 역량을 발휘하여 국제사회의 통합되고 조정된 대응을 주도할 수 있을지도 관심 사안이다. 유엔의 역할과 역량은 최근 국제관계에서 화두가 되고 있는 다자주의 위기론과도 연계되어 있는 문제라고 할 수 있다.


1. 코로나19의 개도국 내 감염 위기

국제사회의 관심이 폭발적 감염 속도로 위기에 처한 미국과 서구 국가에 집중되면서, 지구 다른 한편에서 소리 없이 진전되고 있는 코로나19 감염의 잠재적 위기 상황은 상대적으로 국제적 관심권에서 벗어나 있다.

대부분의 개도국은 기존의 열악한 보건 환경, 깨끗한 식수와 위생시설의 부족, 대다수 국민들의 양호하지 못한 건강 상태 등으로 코로나19 감염에 취약한 기본 환경에 직면해 있다. 더불어 코로나19 사태로 인한 국제경제 전반의 위축과 경기 하락세는 개도국의 원자재 수출, 제조업, 항공 및 관광산업에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다.

개도국 중에서도 코로나19의 가장 심각한 피해 지역은 이미 인도적 위기 상황에 처해있는 분쟁 지역이 될 가능성이 높다. 분쟁이 지속되면서 보건시설을 포함한 대부분의 공공시설이 파괴되거나 마비된 상황이고, 대규모 난민과 내부 실향민(IDP: Internally Displaced People)들은 난민촌이나 여타 수용시설에서 생활하고 있다. 코로나19가 침투할 경우 상당한 사망자가 발생할 것이 확실시되는 이유이다. 코로나19 여파로 감축된 국제 항공 운항과 물자 확보의 어려움으로 이미 유엔 등 국제사회의 분쟁 지역에 대한 인도적 지원이 영향을 받고 있는 것으로 알려지고 있다. 코로나19 감염이 전 세계적 규모로 확산되면 인도적 지원 활동은 더욱 위축될 가능성이 크다. 분쟁 지역의 취약계층들이 코로나19 위기에 무방비로 노출될 수밖에 없는 환경에 직면해 있는 것이다.

3월 31일 현재 유엔이 발표한 시리아 내 코로나19 감염자는 1명의 사망자를 포함하여 총 10명이다. 마크로우코크(Mark Lowcock) 유엔인도지원 사무차장은 밝혀진 감염자의 숫자가 빙산의 일각에 불과할 것이라고 예상하면서, 코로나19가 시리아 지역에 확산될 경우 이미 천백만 명에 달한 시리아 내 실향민들, 특히 극심한 영양실조에 시달리는 5백만 명의 어린이들에게 치명적인 인도적 위기 상황을 촉발하게 될 것이라고 유엔 안전보장이사회(이하 ‘유엔 안보리’)에 보고한 바 있다.

예이르 페데르센(Geir Pedersen) 유엔사무총장 시리아 특별대표는 3월 24일 코로나19 감염의 심각성에 대처하기 위해 시리아 내전 당사자의 즉각적이고 완전한 정전 합의가 우선적으로 필요함을 역설하는 성명서를 발표하였다. 코로나19에 대한 적절한 대처 시기를 놓치게 될 경우 10년간 지속되고 있는 시리아 내전은 새로운 위기 상황에 직면하게 될 것이며, 최대의 피해자는 이미 한계 상황 속에서 생활하고 있는 시리아 난민과 내부 실향민이 될 것이다.

시리아뿐만 아니라 ▲내전으로 국민의 절반이 난민과 실향민 상황에 처한 예멘, ▲케냐의 소말리아 및 남수단 난민촌, ▲방글라데시의 로힝야족 난민촌 등도 유사한 위기에 직면할 가능성이 크다. 분쟁 지역 내 코로나19가 침투할 경우 분쟁 당사국뿐만 아니라 주변 지역 전체의 정세에도 부정적 영향을 미치게 될 것이다.

코로나19와 인류 간 전쟁이 지속되면서 국가 간 및 국가 내 불평등이 피해의 정도를 결정하는 중요한 요인이 될 것으로 보인다. 코로나19 감염에 덜 준비되어 있는 개도국과 분쟁 지역은 코로나19가 확산될 경우 정치적, 사회적, 경제적으로 더 깊은 피해를 겪게 될 것이다.

그리고 이 지역의 피해는 시차를 두고 국제사회 전체에도 다양한 방식으로 부정적 영향을 미칠 것이다. 개도국 내 코로나19의 확산을 방지하고 피해를 지원하기 위한 국제사회 공조체제가 시급히 확립되어야 한다.

만약 국제사회의 공조와 지원이 적기에 적절한 수준으로 이뤄지지 못한다면, 코로나19는 보건 위기를 넘어서 국제사회의 평화와 안전을 위협하는 요인이 될 것이다.


2. 유엔의 코로나19 대응 현황

유엔은 보건 이슈, 특히 감염병을 세계화 시대의 국제 평화와 안보, 개발을 위협하는 요인으로 규정하고, 보건 안보(health security)와 관련된 국제적 논의와 대응을 주도해 온 바 있다. 2013~15년간 국제사회를 강타한 에볼라 위기 시에는 유엔 안보리가 즉각적으로 개입하여 에볼라 사태를 국제사회의 평화와 안전을 위협하는 요인으로 정의한 ‘안보리 결의 2177’을 채택하고, 국제사회의 체계적 대응을 주도한 바 있다. 안보리 결의 채택 후 ‘유엔 에볼라 긴급대응 미션(UNMEER:UN Mission for Ebola Emergency Response)’과 ‘유엔 에볼라 대응 신탁기금(UN Ebola Response Multi Partner Trust Fund)’이 설치되었다. 유엔은 치사율 80%가 넘는 에볼라의 전 세계적 확산을 막고, 서부 아프리카의 주요 피해국을 지원하는 국제 플랫폼으로서 충실한 역할을 담당하였다.

그러나 통계적 측면에서 그리고 잠정적인 피해의 확산 측면에서 에볼라 위기를 훨씬 넘어서는 코로나19 위기와 관련해, 유엔의 존재감은 아직까지 확인하기 어렵다.

에볼라 위기 당시 선두에 나섰던 유엔 안보리는 코로나19 사태와 관련한 특별한 조치를 아직도 취하지 못하고 있다. 안보리가 국제 위기 시 통상적으로 합의·발표하는 의장성명이나 결의가 제대로 논의되지 못하고 있는 것이다. 코로나19 발원의 책임을 둘러싼 미·중 간의 신경전이 중요한 요인 중 하나로 알려지고 있다.

중국은 15개 이사국 간 매월 순환하는 안보리 의장직을 지난 3월 수임하였으나, 코로나바이러스 문제는 공중보건 이슈이므로 평화와 안보 문제를 전담하는 안보리에서 다루기 적합한 이슈가 아니라는 입장을 줄곧 견지하였다. 미국 또한 코로나바이러스의 진원지로서 중국을 적시하는 문안이 결의 또는 의장성명에 반영될 필요성을 주장함에 따라, 안보리 내 거대 강대국 간의 입장 차이가 해소되지 못하였고, 그 결과 안보리 차원에서는 별도의 결의 등이 논의될 수 없는 상황이 발생한 것이다. 현재 튀니지가 중심이 되어 안보리 차원의 결의안 초안을 회람하고 안보리 비상임이사국 사이에서 문안 교섭이 이루어지고 있다고 하나, 안보리 내 거부권을 보유하고 있는 미·중 간 합의가 이뤄지지 못할 경우 안보리 차원이 조치는 난망시 된다.

초강대국 간의 이해와 합의가 국제문제의 다자주의적 해결에 긴요한 조건임을 금번 사태에서도 확인할 수 있다.

현재 코로나19 최고 격전지인 뉴욕에 위치한 유엔 본부 또한 코로나19의 영향으로 주요 기능이 일시 정지된 상황이다. 필수 인원을 제외한 모든 유엔 사무국은 3월 12일 이후 재택근무 중이며, 안보리 의사 규칙상 14일 이상 휴회할 수 없는 안보리는 화상회의 형식으로 회의를 재개하였다.여타 회의들은 취소되거나 연기된 상황이다. 안보리 내 코로나19 관련 대응이 지연되고 있는 것은 이러한 물리적 환경도 작용하고 있다고 할 것이다.

유엔본부에서 유엔의 고유 기능인 회원국 간 협의가 마비되었다면, 인도적 지원, 평화유지 및 개발지원 활동 등 개도국 현장에서 이루어지는 유엔의 주요한 사업과 활동 또한 코로나19 사태로 다양한 위기와 도전에 직면하고 있다. 유엔평화유지군의 교대가 국제 항공편의 감소로 영향을 받으면서, 유엔사무총장은 6월 말까지 모든 유엔평화유지군의 교대를 중단할 것을 명령하였다고 한다. 유엔남수단임무단(UNMISS: United Nations Mission in South Sudan) 직원 한 명이 4월 5일 확진 판정을 받음에 따라, 유엔평화유지군 리더십은 부대원들의 코로나19 감염에 대응하면서 파견 지역 내 주민들을 코로나19로부터 보호하기 위한 새로운 임무를 수행해야 하는 도전에 직면해 있다. 국제 위기의 국면에서 유엔평화유지 업무가 유연하고 효율적으로 추진될 수 있을지 눈여겨볼 필요가 있다. 글로벌 거버넌스의 효율성과도 연계된 문제이기 때문이다.

안토니오 구테레스(Antonio Guterres) 유엔사무총장은 유엔 회원국들 간 코로나19 대응 논의가 다양한 이유로 제한적으로 진행되고 있는 상황에서 개도국과 분쟁 지역의 대응을 지원하기 위한 조치들을 선제적으로 제안하였다. 먼저 코로나19로 인한 인도적 위기 대응을 목적으로 유엔 인도주의업무조정국(OCHA: Office for the Coordination of Humanitarian Affairs)을 통해 20억 불 규모의 유엔 공동 지원요청(appeal)이 3월 26일 발표되었다. 이와 함께 10억 불 규모의 ‘유엔 코로나19 대응 및 복구 기금(UN COVID-19 Response and Recovery Fund)’ 설치 계획이 3월 30일 발표된 바 있다. 코로나19 사태로 어려움을 겪게 될 중·저소득 국가들의 보건환경 개선과 지속적인 개발을 지원하기 위한 기금으로서, 에볼라 사태 시 유엔이 설치한 긴급대응기금과 유사한 국제신탁기금이다. 국제사회(정부와 기업 및 시민사회, 재단 등)의 유엔사무총장 요청에 대한 호응과 지원은 코로나19 사태에 대응하는 국제공조의 중요한 척도가 될 것이다.


3. 인류를 위한 단결은 가능할 것인가?

코로나19 사태에 대응하는 현재까지 유엔 차원의 협의와 조치는 에볼라 사태 당시와 비교했을 때 충분히 강력하지 못한 것으로 보인다. 코로나19의 심각성에 대한 국제적 인식은 높지만, 유엔을 통한 국제협력이 조정되고 통합될 필요성과 시급성에 대해서는 유엔 회원국들의 합치된 인식이 부족하기 때문이다. 이와 관련, 유엔총회가 “코로나19에 대응하기 위한 국제적 연대의 중요성을 강조하고, 국제적 대응에 있어 유엔의 중심적 역할을 강력히 지원”하는 내용의 결의를 4월 2일 채택한 것은 의미 있는 진전으로 평가될 수 있다.

특히 코로나19로 대면 회의가 중단된 상황에서도 188개국이 동 결의에 공동제안국으로 참여하였다고 한다. 국제적 위기 상황에서 보편적 국제기구로서 정당성을 보유한 유엔의 기능과 역할에 대한 국제사회의 높은 기대를 읽을 수 있는 대목이다.

그러나 코로나19의 감염병 특성으로 인해 민족주의적 대응과 차별 및 혐오의 감정이 국제적으로 고조되면서 글로벌 거버넌스와 다자주의의 중요한 토대를 구축하는 국제사회 유대와 협력의 필요성에 대한 부정적 인식 또한 널리 확산되고 있다. 보편적 국제기구로서 정당성을 보유한 유엔이 코로나19 사태를 국제 평화·안보·개발의 측면에서 재조명하고, 국제사회 전체의 대응을 위한 조치를 결정하는 것이 시급하게 요구되는 이유이다.

유엔이 국제적 위기 상황에서 국제협력을 견인하는 플랫폼으로서 제대로 기능하기 위해서는 몇 가지 조건이 충족되어야 한다. 즉, ▲안보리가 미·중 간 대립을 극복하고 코로나19의 잠재적 위협에 대처하는 국제적 협력의 방향을 제시할 수 있을 것인지, ▲유엔의 현장 활동이 코로나19의 도전 속에서도 국제 평화와 안보 유지 및 개발지원을 위해 주어진 임무를 수행할 수 있을 것인지, ▲자국 내 코로나19 사태로 매몰된 국제사회, 특히 선진 공여국들이 국제공조에 적극 나설 수 있을 것인지 등이 관건적인 요소가 될 것이다.

이와 함께 국제적 공조만이 코로나19가 가져온 국제적 규모의 위기와 공포를 물리칠 수 있는 힘이 될 수 있다는 인식의 확산이 필요하다.

유엔이 코로나19에 대응하는 국제사회 협력과 지원의 구심점 역할을 제대로 할 수 있다면 퇴색하던 다자주의 유용성을 살리는 좋은 기회가 될 수 있다. 이를 위해서는 다자주의적 가치와 접근법을 지지하는 국가들과 글로벌 시민사회의 주도적이고 적극적인 역할이 긴요하다. 특히 미·중이 대립하고 선진 개도국들이 자신들의 문제에 골몰하고 있는 상황에서, 그간 다자주의와 유엔의 역할을 지지해온 한국과 같은 중견국가 및 21세기 다자주의의 중요한 행위자로 부상한 글로벌 시민사회의 보다 적극적인 기여와 역할이 필요하다고 본다.


4. 코로나19와 한국의 다자외교

한국은 금번 코로나19 사태를 겪으면서 ▲시의적절하고 과감한 정부 정책, ▲의료진과 의료시스템의 선진성, ▲국민들의 높은 시민의식을 바탕으로 성공적인 대응을 보여준 국가로 평가되면서, 국제사회의 높은 관심 대상이 되고 있다. 테드로스 아드하놈 거브러여 수스(Tedros Adhanom Ghebreyesus) 세계보건기구(WHO) 사무총장은 4월 6일 문재인 대통령과의 화상회의에서 5월 개최 예정인 세계보건총회(World Health Assembly) 시 문재인 대통령이 아시아 대표로서 기조발언을 통해 한국 경험을 국제사회와 공유하여 줄 것을 요청하였다. 특히, 빠른 진단을 가능케 하는 혁신적인 진단키트에 대해서는 선진국, 개도국을 막론하고 국제사회 전체로부터 지원 요청이 쇄도하고 있는 상황이다. 유엔사무국에서도 개도국 지원 차원에서 한국 진단키트 보급에 관심을 가지고 있는 것으로 알려지고 있으며, WHO 사무총장도 문재인 대통령과의 통화 시 한국 정부가 사하라 이남 아프리카 국가들에게 진단키트 등 방역물품을 현물로 지원하여 줄 것을 요청한 것으로 보도되었다.

전 세계를 공포로 몰아넣고 있는 코로나19 사태에 성공적으로 대응하고 있는 한국의 경험과 국제사회의 평가는 다자외교 분야 특히 보건외교와 인도적 외교 분야에서 한국외교의 중요한 자산이 될 수 있다.

한국은 2014~15년간 지속된 에볼라 위기 시에도 ▲‘유엔 에볼라 대응 신탁기금’에 대한 적극적인 공여와 ▲에볼라 긴급구호대의 시에라리온 파견을 통해, 감염병 퇴치를 위한 국제사회 공조에 선도적 역할을 담당한 경험을 갖고 있다. 에볼라 구호의 경험과 최근 한국 내 코로나19 대응 경험을 바탕으로 유엔 차원의 대 개도국 지원에 한국 정부가 보다 적극적으로 나설 경우, 감염병 관련 유엔의 인도적 지원 활동에서 한국 외교의 영향력이 확장될 수 있다. 이를 위해 몇 가지 구체적인 사안을 검토해 볼 필요가 있을 것으로 생각된다.

첫째, 유엔사무총장이 설치한 ‘유엔 코로나19 대응 및 복구 기금’에 우선적으로 규모 있는 지원을 제공할 것과 동 기금의 활용을 협의할 자문위원회(Advisory Committee) 참여를 적극 추진할 것을 제안한다. 코로나19 대응에서 한국이 보여준 성과를 감안할 때 유엔 사무국이나 여타 공여국에서도 한국의 참여를 환영할 가능성이 높다. 자문위원회 활동은 한국 정부가 유엔 차원에서 이루어질 코로나19 관련 대 개도국 지원에 발언권을 높이고 영향력을 확보하는 데 기여할 것이다.

둘째, 코로나19가 확산되고 있는 개도국에 양자·다자적으로 한국산 진단키트를 ODA 무상원조 자금을 활용하여 적극 제공할 것을 제안한다. 또한 워크 스루(Walk through) 진단 방식과 같이 인구가 밀집한 개도국 도시 지역이나 난민촌 등에서 코로나19 진단에 최적화되어 활용될 수 있는 한국형 진단 방식을 개도국 내 보급하는 방안도 검토할 필요가 있다. 유엔 측과 협업을 통해 이러한 진단 방식을 표준화하고 유엔 시스템을 통해 보급하는 방식도 가능할 것으로 생각된다.

셋째, 코로나19 경험을 바탕으로 감염병에 특화된 보건 이슈 및 인도적 지원 의제를 설정하고 동 의제를 협의하는 글로벌 포럼을 창설할 것을 제안한다. 이러한 포럼은 국내 감염병 분야 전문가들이 국제적 전문가로 활동하는 플랫폼 역할도 담당할 수 있을 것이다. 국제사회는 지금 코로나19가 가져온 국제적 혼란에 국제사회의 유대를 통한 해결방안을 모색하는 역량을 보여줄 수 있을지 도전에 직면해 있다. 중견국으로서 유엔을 통한 다자주의를 적극 지지해온 한국의 적극적이고 선도적인 역할이 필요하다. #코로나19 #다자주의 #글로벌거버넌스 #유엔
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