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주요국제문제분석 2021년 G20 정상회의: 포스트-코로나 글로벌 거버넌스에의 함의와 전망 강선주 경제통상개발연구부 교수 발행일 2021-12-22 조회수 29273
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1. 문제 제기
2. 2021년 G20 정상회의의 환경
3. 2021년 G20 정상회의의 주요 결과
4. 포스트-팬데믹 G20 정상회의의 함의
5. 정책적 고려사항


<요약>

○ 2021년에 다자 정상외교가 재개되고 그 중에서 10월 30~31일에 이탈리아 로마에서 개최된 G20 정상회의에 세계의 기대와 관심이 집중됨. G20 국가들은 그룹으로서 세계 GDP의 85%, 무역의 75%, 인구의 70%를 차지함. 더구나 G20 정상회의는 글로벌 위기관리기제임. 세계는 포스트-팬데믹 시기에 처음 개최되는 G20 정상회의가 2008년처럼 위기 해결에 능력을 발휘할 것을 기대함.  

○ 2021년 G20 정상회의는 글로벌 위기의 해결뿐만 아니라 코로나19 팬데믹 이후에 등장하는 국제질서를 관리하는 거버넌스의 차원에서도 중요하다고 할 수 있음. 2021년에 세계가 직면한 복합적 글로벌 위기의 해결에 G20 정상회의가 기여하는 정도에 따라 글로벌 거버넌스로서의 지속가능성이 보여질 것임. 더 나아가서 2021년 G20 정상회의는 팬데믹 이후에 등장하는 국제질서를 관리하는 기제로서 글로벌 거버넌스 전체의 향방에도 영향을 줄 수 있음.  


1. 2021년 G20 정상회의의 환경   

○ 2021년 G20 로마 정상회의는 G20 정상회의의 위상과 작동에 유리한 요소와 부정적인 요소들을 동시에 갖고 개최됨.  

○ 첫째, G20 정상회의가 2008년 글로벌 금융위기를 배경으로 등장하였듯이 2021년 G20 정상회의도 글로벌 위기를 다루어야 함. 그러나 2021년에 G20 정상회의가 다루는 위기는 2008년의 위기와 성격이 다름. 2008년 글로벌 위기가 금융·통화와 거시경제에 한정되었다면, 2021년의 위기는 거시경제뿐만 아니라 보건과 환경으로부터 오는 인류에 위협이 복합된 위기임. 해결책의 차원에서도 2008년 글로벌 금융위기는 금융·통화와 거시경제 조율이 중심적이었지만, 2021년에는 인간, 환경, 경제를 동시에 고려하고 그들 사이에서 균형을 잡아야 함. 어느 하나라도 소홀히 하는 경우에 글로벌 위기는 지속된다고 볼 수 있음. 

○ 글로벌 위기의 복합성은 2021년 G20 정상회의의 중요성을 더욱 부각시킴. 그 이유는 G20 정상회의가 11월 초부터 영국에서 개최되는 26차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP26) 직전에 개최되기 때문임. G20 국가들은 집단적으로 세계 탄소배출의 75%를 차지하고, 탄소배출 상위 20위 국가들임(아르헨티나 제외). G20 국가들 중 중국, 미국, 인도, 러시아는 탄소배출 세계 1~4위를 차지함. 이것은 G20 정상회의에서 탄소배출 감축에 합의가 이루어지면 나머지 세계는 그 결정을 따를 것이고, G20 정상회의는 COP26 성공 여부의 실질적인 전조와 같음. 

○ 둘째, G20은 규모가 커서 대표성/정당성을 갖지만, 그만큼 정치적 성향 및 경제적 이익에서 상이성을 보이며, 이것이 G20 정상회의가 합의에 도달하는 것을 어렵게 만듦. 2008년 글로벌 금융위기 극복 이후 G20 국가들의 정치 및 경제적 우선순위가 분산되기 시작하여 G20 정상회의의 효과성이 감소하기 시작함. 글로벌 거버넌스로서 G20의 취약성은 2020년 코로나19 팬데믹을 통해 완전히 노정되었음. G20의 비효과성은 현재의 구성을 유지한 상태에서 거버넌스로 작동하는 것에 의구심을 불러일으킴.

○ 셋째, 다양한 국가들로 구성된 G20이 거버넌스로서 효과적이려면 G20 내부에 리더십이 필요한데, 다자주의적으로 관여할 준비가 되어 있는 바이든 대통령이 등장함. 2021년 G20 정상회의는 바이든 대통령이 처음으로 참석하여 3중 글로벌 위기에서 중국을 포함하는 세계의 협력을 이끌어내는 미국의 리더십을 보여주는 기회임. 그렇지만 미국과 중국 사이에 경쟁의 고조는 2021년 G20 정상회의의 효과성을 약화시키는 요인임. 미-중 관계가 지정학적 대결에 고정되어 있기 때문에, G20을 분열시키고 세계를 또 다른 양극 경쟁으로 이끌 위험이 있음.  


2. 2021년 G20 정상회의의 주요 결과 

○ 글로벌 보건, 경제, 생태계의 3중 위기 상황에서 2021년 G20 정상회의 의장국 이탈리아는 “인간, 번영, 지구”(People, Prosperity, and the Planet)”를 G20 정상회의의 주제로 선정하였음. 이것은 인류의 보건, 환경, 그리고 경제에 동등한 비중을 둔 주제이고, 3중 글로벌 위기가 과거 어느 때보다도 연결되어 있기 때문에 G20 정상회의의 의제가 그를 반영함. 


(1) 주요 의제별 합의

○ 첫째, G20은 2021년 말까지 세계 인구의 40%, 2022년 상반기까지 70%에 코로나19 백신을 접종시킨다는 세계보건기구(WHO)의 목표를 지원하고 개도국에 백신 공급을 증가시키기로 하였음. 

○ 둘째, G20은 산업화 이전보다 섭씨 1.5도 높은 수준에서 기온 상승을 제한한다는 파리기후변화협약의 목표를 재확인하고, 탄소 중립(carbon neutrality) 목표 시기를 “이번 세기 중반까지”(by or around midcentury)로 설정하였음. G20은 개도국이 기후변화 완화(mitigation) 조치를 통해 탄소 중립 경제로 전환하는 것을 지원하는 자금 제공을 약속함. 

○ 셋째, G20은 “안정적이고 공정한 국제조세체제”를 구축하기 위해 다국적기업들에 최저 15%의 법인세를 부과하는 것을 승인하고, 이것을 2023년에 발효시키기로 합의함. 

○ 넷째, G20은 미화 6,500억 달러에 해당하는 국제통화기금(IMF)의 특별인출권(SDR: Special Drawing Rights)의 신규 발행을 통해 개도국의 자금난을 해소하기로 합의하였음. G20은 “부채상환 유예 이니셔티브”(G20’s Debt Service Suspension Initiative 또는 DSSI)를 2021년 말까지 유지하기로 합의함. 


(2) G20 정상회의 결과 평가  

○ G20 정상회의는 글로벌 위기를 다루기 위해서 만들어졌고, G20 로마 정상회의는 팬데믹, 기후변화, 세계 경제의 동시적인 위기 상황에서 개최됨. 그러나 국제적 긴장과 불충분한 협력 때문에 G20 로마 정상회의의 결과는 상황의 심각성에 부합하지 못함. G20은 COVID19 백신의 공급과 배분의 가속화에 관해 구체적인 방안을 제시하지 못했고, 탄소배출 감축 목표 시한을 2050년이 아닌 “이번 세기 중반 정도”로 모호하게 표현한 것은 후퇴임. 글로벌 최저 법인세 15%가 합의되었지만 2023년에 발효 가능성은 불확실함. 세계 경제의 불균등한 회복, 특히 개도국의 부채와 경제회복 문제가 적절히 다루어지지 않음. 


3. 포스트-팬데믹 G20 정상회의의 함의

○ 2021년 G20 정상회의가 성과를 낼 수 있는 여건, 즉 명확한 위기의 존재와 미국의 리더십 복귀에도 불구하고 제한된 성과를 낸 것은 포스트-팬데믹 국제관계가 작동하였기 때문이라고 할 수 있음. 즉 G20 국가들 사이의 이견과 표류하는 국제관계가 G20 정상회의의 문제해결 능력을 제한함. 

○ 첫째, 미국의 다자주의 리더십 복귀로 G20 정상회의는 2016년 이후 처음으로 제대로 작동했음. 그럼에도 불구하고 미국이 다자주의 리더십에 완전히 복귀했다고 보기는 어려움. 국내 정치와 경제 상황으로 인해 바이든 대통령의 리더십은 G20 정상회의에서 충분히 발휘되지 못했음. 

○ 둘째, 미국과 중국의 패권 경쟁은 2021년 G20 정상회의가 제 기능을 발휘하지 못하게 함. 2017년 미-중 경쟁이 가시화된 후에 미국과 중국은 G20 정상회의 외부에서 양자적으로 해결하는 것을 선호함. 미국과 중국의 양자주의 우선은 G20 정상회의의 중요성을 감소시킴. 미국과 중국이 G20 정상회의에서 협력할 가능성의 낮아진 것은 다른 국가들이 G20 정상회의에서 협력할 인센티브를 낮춤. 

○ 셋째, G20 정상회의가 3중 글로벌 위기에 대해 성과를 달성하지 못한 것은 글로벌 거버넌스로서 G20의 중요성을 감소시키고, 포스트-팬데믹 국제관계 주도 세력으로서 G7의 중요성을 상대적으로 부각시켰음. 주요국들이 G20 정상회의에 부여하는 중요성이 감소했고 그것이 G20 정상회의가 성과를 달성하는 것을 저해하여 G20 정상회의의 위상이 저하됨. 중국과 러시아의 G20 정상회의 불참은 국제사회에서 협력적으로 행동할 의지를 덜 느꼈기 때문으로 보임. 다수의 G20 지도자들이 직면하고 있는 국내 혼란 또는 국내 정치 제약도 G20 정상회의의 비효과성과 관련 있어 보임. 


4. 정책적 고려사항

○ 2021년 G20 정상회의의 결과와 함의를 반영하여 한국은 다음과 같은 다자 외교를 고려할 수 있음. 첫째, G20은 내부 역학과 작동 환경의 영향을 받아 거버넌스 위기를 겪고 있으며, G20이 지속되기 위해서는 상당한 활성화 노력을 필요로 할 것임. 한국은 G20의 이해상관자로서 G20의 활성화와 G20이 미-중의 지정학적 긴장을 관리하는 플랫폼으로 기능하는 것에 관심을 가진 국가들과 협력할 수 있음. 둘째, G7은 글로벌 의제를 선점하고, G20과 차별화된 역할과 기능을 수행하면서 국제관계 주도 그룹으로서 지속할 가능성이 있으므로, 한국은 G7을 상대로 외교적 투자를 증가시킬 필요가 있음. G7과 협력 강화는 한국이 G20 내에서 가교역할을 수행하고, G20을 활성화하는 논의에서 주도력을 제고하는 데에도 도움이 될 수 있음.


* 붙임 참조

  #국제질서 #G7 #G20 #글로벌거버넌스 #포스트팬데믹
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