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주요국제문제분석 미국의 인도-태평양경제프레임워크(IPEF):국제정치경제적 함의와 전망 강선주 경제통상개발연구부 교수 발행일 2022-07-05 조회수 56409
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1. 문제 제기
2. IPEF의 현황
3. IPEF의 국제정치경제적 함의와 전망
4. 정책적 고려사항


<요약>

○ 5월 20-24일에 한국과 일본을 순방한 바이든 미국 대통령은 일본이 개최하는 “인도-태평양 쿼드 정상회의”(Quad Leaders’ Summit, 미국, 인도, 일본, 호주) 계기에 “인도-태평양 경제프레임워크”(IPEF: Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity)를 공식 발족시킴. IPEF는 인도-태평양 지역 차원의 다자 경제협상에 해당하는데, 세계 인구의 약 60%가 거주하며 향후 30년 동안 글로벌 경제성장에 가장 많이 기여할 동 지역에서 21세기 경제와 무역을 가이드할 규칙을 수립하는 것이 미국이 IPEF를 추진하는 목적임. IPEF의 추진 배경, 목표, 특이성 등이 경제규칙으로서 IPEF의 가치와 신뢰성을 결정할 것으로 보임. 


1. 다자 경제협상으로서의 IPEF   

○ IPEF는 4개의 필라(Pillar)로 구성되어 있는데 (1) 경제 연결성(Connected Economy), (2) 경제 회복력(Resilient Economy), (3) 청정 경제(Clean Economy), (4) 공정 경제(Fair Economy)임. 필라 (1)은 ▲디지털 경제와 신흥기술(초국경 데이터 이동, 데이터 현지화, 개인정보 보호, 인공지능(AI)의 윤리적 활용), ▲노동, ▲환경 표준 등의 7개 모듈(Module)로, 필라 (2)-(4)는 ▲공급망 다변화, ▲재생에너지, ▲탈탄소화 등의 10개 모듈로 나뉨.  

○ IPEF에는 미국과 13개 인도-태평양 국가들(뉴질랜드, 말레이시아, 베트남, 브루나이, 싱가포르, 인도, 인도네시아, 일본, 태국, 피지, 필리핀, 한국, 호주)이 참여하며 전 세계 GDP의 40%를 차지함. 미국은 2023년 11월 APEC 정상회의 개최 시에 IPEF 합의를 선언할 계획임. 

○ IPEF는 내용 구성과 협상 절차에서 다음과 같은 특이성을 보임. 첫째, IPEF는 대표적인 시장접근(market access) 조치인 관세 인하 협상을 포함하지 않음. 그러한 의미에서 IPEF는 전통적인 의미의 자유무역협정(FTA) 협상이 아님. 둘째, IPEF는 국내 조치, 즉 규제 분야에 협상이 집중되어 있음. IPEF는 21세기에 나타난 새로운 경제 현상/분야(예, 기후변화와 공급망 회복력)에 대한 규범 작성 또는 기존 규제의 개선과 조화(예, 노동, 농업)를 중심으로 하여 인도-태평양 지역의 경제규칙을 작성하는 것임. 셋째, IPEF 참여국들이 협상에 참여할 필라를 선택할 수 있으므로, 필라 별로 협상 참여국의 차이는 협상의 진전 속도와 합의의 수준에 차이, IPEF의 합의가 적용되는 국가들이 필라 별로 다를 것임. 넷째, IPEF는 관세 인하를 포함하고 있지 않으므로 참여국들이 IPEF 합의의 이행을 보장할 방안이 불확실함. 이 문제는 미국이 IPEF 합의를 의회 비준을 필요로 하지 않는 “행정부단독협정”(SEA: Sole Executive Agreement)으로 체결할 계획이어서 더욱 두드러짐. 


2. IPEF의 국제정치경제적 함의와 전망 

○ IPEF의 특이성은 다음과 같은 함의와 전망을 가능하게 함. IPEF 협상 차원에서 첫째, IPEF에서 관세 협상 배제는 미국 시장에 접근 이익이 발생하지 않는 것이므로, 국가들이 미국이 기대하는 만큼 높은 수준에서 규제에 합의할 인센티브가 없음. 둘째, IPEF가 미국 시장접근을 제외하고 노동, 환경, 조세와 같은 규제 개혁을 중심으로 협상하는 것은 인도-태평양 지역의 개도국들이 향후에라도 IPEF에 참여하는 것을 주저하게 할 수 있음. 셋째, 미국이 IPEF 합의를 행정부단독협정으로 체결하는 경우 IPEF 합의의 지속성이 보장되지 않을 수 있으므로 다른 IPEF 참여국들은 IPEF를 높은 수준으로 합의할 인센티브가 낮을 수 있음. 

○ IPEF는 미국이 인도-태평양 지역에서 중국을 경제적으로 견제하기 위해서 추진되는 것으로 볼 수 있음. IPEF는 미국이 중국을 견제하는 “인도-태평양 전략”의 일부를 구성하는 것임. 미국은 2017년에 “환태평양경제동반자협정”(TPP: Trans-Pacific Partnership)에서 탈퇴한 후 인도-태평양 지역 차원에서 경제적으로 관여할 수단을 결여하고 있었음. 미국은 IPEF를 통해 규칙과 표준의 차원에서 인도-태평양 지역의 국가들과 경제적 관여를 증가시키고 중국에 경제적으로 균형을 맞추려고 함. 다른 한편, IPEF는 인도-태평양 지역에서 미국의 군사와 경제적 관여의 균형을 맞춤으로써 “인도-태평양 전략”을 완성하는 의미를 가짐. 바이든 행정부는 향후 24개월 동안 추진할 인도-태평양 전략의 10개 행동계획에 IPEF를 포함시킴. 그런데 IPEF가 실제로 미국이 인도-태평양 지역에서 중국을 경제적으로 견제하는 목적을 달성해줄 것인가는 확실하지 않음. 미국이 인도-태평양 지역에서 중국에 경제적으로 균형을 맞추려고 한다면, 인도-태평양 국가들이 IPEF에 참여하고 경제관계의 비중을 중국으로부터 미국으로 이동시켜야 함. IPEF가 인도-태평양 지역에서 무역의 흐름에 영향을 미치지 못하고 경제관계를 미국 중심으로 재편하는 데에 충분하지 않다면, IPEF는 미국의 대중국 견제에 효과적이지 않을 뿐만 아니라 인도-태평양 국가들이 중국에 대응하는 방식에도 영향을 미치지 못할 수 있음. 

○ IPEF는 포스트-팬데믹 시기에 미국이 이끌어가려는 국제경제질서의 방향을 제시함. 첫째, IPEF는 미국이 수립하려는 21세기의 무역규범과 관련 있음. 미국은 세계무역기구(WTO) 체제에서 전 세계적으로 관세가 인하되었으므로 21세기의 무역규범은 비관세 장벽, 즉 규제의 개선에 초점을 맞춰야 한다고 봄. 미국은 그러한 무역규범을  IPEF를 통해 수립하려는 것임. 둘째, IPEF는 미국이 세계화에 대한 접근법을 방임에서 관리로 전환함을 보여줌. 지난 30년간 자유무역과 세계화는 경제 효율과 이익 극대화에는 유용하였지만 탈산업화(deindustrialization), 소득 불평등 등의 부작용을 수반하였음. 바이든 행정부는 21세기의 국제정치, 국내 정치와 경제를 배경으로 방임적 세계화는 지속가능하지 않다고 보고 세계화의 관리로 전환함. IPEF에서 관세 인하 제외와 노동, 환경 표준이 강조된 것은 바이든 행정부의 세계화 접근법과 연결되어 있음. 셋째, IPEF는 미국이 경제와 안보를 결합시킴을 보여줌. 미·중 경쟁, 코로나19 팬데믹, 러시아의 우크라이나 침공을 통해 효율적이지만 과도한 해외 공급망 의존이 국가 경제와 안보를 위협하는 것이 명백해짐. 미국은 일정 정도 효율성의 감소를 감수하고서라도 경제의 안정성을 확보하는 것이 필요하다고 봄. IPEF에서 공급망 회복력과 규제 중심 협상은 경제와 안보의 결합, 공급망에서 중국을 배제하여 경제안보를 달성하려는 것임. 미국이 경제와 안보를 결합시키는 것은 IPEF가 세계경제의 블록화를 직접적인 목표로 설정하지 않을지라도 결과적으로 그러한 효과를 갖는 것을 배제할 수 없을 것임.


3. 정책적 고려사항

○ IPEF의 특이성과 그의 배경 요인을 고려한 한국의 IPEF 협상 전략은 다음과 같음. 첫째, IPEF는 시장접근보다 변화된 국제정치 환경에 맞게 국제경제규칙을 수립하는 경제안보의 맥락이므로, 한국의 IPEF 협상 전략도 그를 고려해야 함. 한국은 IPEF를 경제안보 외교 플랫폼으로 활용하는 것을 고려할 수 있음. 둘째, 한국은 IPEF의 4개 필라 중에서 미래 지향적 기술 규제, 즉 디지털 경제와 신흥기술, 공급망 회복력, 탈탄소화, 에너지 및 인프라 투자에 협상력을 집중해야 할 것임. 한국은 IPEF를 통해 기술 보유 선진국, 자원 보유국, 생산기지로서의 개도국 등을 포함하는 다양한 협력 네트워크를 형성할 수 있음. 셋째, IPEF는 미국의 세계화 관리로 전환을 반영하므로 이를 한국의 시장접근정책(예, CPTPP 가입)에 반영해야 함. 그리고 세계화 접근법에 대해 미국과 세계경제 주요국들이 협력하고 있으므로 한국은 이에 참여도 검토해야 함. 마지막으로, 한국의 IPEF 참여에 따라 발생할 수 있는 외교적 영향에 대비해야 함. 외국이 한국의 IPEF 참여에 대해 부정적으로 반응할 수도 있으므로 한국은 이에 대해 적극적, 선제적 외교를 수행할 필요가 있음. 한국이 수립하려는 인도-태평양 전략의 목표는 동 지역에서 보편적인 국제 원칙의 준수, 자유주의 규칙에 기반한 인도-태평양 지역의 안정성 제고로 설정될 수 있고, 한국은 인도-태평양 지역의 과도한 군사안보화의 방지를 위해 동 지역의 이해상관국가들을 포괄하는 새로운 인도-태평양 거버넌스의 수립을 제안할 수 있음. 


* 붙임 참조 #인도태평양 #IPEF #무역규범 #디지털규범
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